Providencia de segunda instancia en controversia contractual del proyecto vial en Boyacá

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 30 de enero de 2026, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Boyacá, dictada el 11 de diciembre de 2024, en un proceso de controversias contractuales promovido por el Instituto Nacional de Vías (INVÍAS) contra la Unión Temporal Transversal de Boyacá (UTTB), sus integrantes y la aseguradora Chubb de Colombia Compañía de Seguros S.A.

Antecedentes fácticos y procesales

El procedimiento judicial se originó en la demanda presentada por INVÍAS en abril de 2018, que alegó incumplimientos contractuales relacionados con la ejecución y entrega de la obra pública objeto del contrato 780 de 2009. El contrato comprendía actividades de construcción, mantenimiento, estudios, diseños, gestión social, predial y ambiental, y mejoramiento de la vía en el departamento de Boyacá, con un valor inicial aproximado de $120.865 millones. La demanda señaló cuatro incumplimientos principales: (i) la falta de reparación, demolición y reemplazo de losas afectadas del pavimento; (ii) la insuficiente provisión de logística, equipos y materiales para la evaluación y diagnóstico del pavimento; (iii) la no entrega de los planos definitivos de la obra construida; y (iv) el incumplimiento en la gestión predial. Además, se reclamó la responsabilidad de la aseguradora por la garantía de cumplimiento del contrato. En primera instancia, el Tribunal Administrativo declaró parcialmente probados los incumplimientos y condenó solidariamente a los integrantes de la Unión Temporal al pago de una suma cercana a los $198 millones, negando la legitimación en la causa por pasiva de uno de los integrantes y absolviendo a la aseguradora por la falta de cobertura vigente al momento de los incumplimientos.

Consideraciones jurídicas y principales cambios introducidos por la Sala

Uno de los aspectos centrales analizados fue la alegación de que operó el silencio administrativo positivo respecto a la solicitud de cesión de participación de un integrante de la Unión Temporal. La Sala aclaró que, conforme al artículo 84 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y la Ley 80 de 1993, la cesión de participación en una unión temporal requiere autorización previa y expresa de la entidad contratante. Por tanto, el silencio administrativo no genera un derecho preexistente ni autoriza la cesión tácita. En consecuencia, se modificó la sentencia para declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de dicho integrante, manteniéndolo como responsable solidario. En cuanto al incumplimiento del contrato, la Sala confirmó que la Unión Temporal incumplió la obligación de entregar las losas de pavimento en las condiciones pactadas, lo que generó un daño indemnizable que obliga a INVÍAS a asumir el costo de corregir la obra para que cumpla con las especificaciones técnicas. Se precisó que el daño no se determina por el monto ya pagado, sino por el menoscabo patrimonial sufrido por la entidad al recibir una obra defectuosa, en línea con los artículos 1610 y 1613 del Código Civil. Además, la Sala ordenó reconocer indemnización por perjuicios derivados de los defectos en losas con severidad baja y media, que no requerían reemplazo total pero sí reparaciones. Dicha cuantía se basó en un informe técnico elaborado por un ingeniero especialista en pavimentos, aportado por el propio contratista, que detalló las intervenciones constructivas necesarias y sus costos. Esta valoración técnica fue considerada idónea para fijar la indemnización sin necesidad de diferir la liquidación a un trámite incidental. Sobre la obligación de entregar los planos definitivos o “as built”, la Sala encontró incumplimiento por parte de la Unión Temporal, dado que no se atendieron las observaciones técnicas formuladas por la interventoría y no se entregaron planos completos ni ajustados. Sin embargo, no se acreditó un daño indemnizable concreto relacionado con esta omisión, por lo que no se reconoció indemnización por este concepto. Respecto a la aseguradora, se confirmó la decisión que negó su responsabilidad. La Sala concluyó que los endosos que pretendían ampliar la vigencia de la póliza de cumplimiento fueron falsificados por un empleado, y que la aseguradora no dio lugar a que se creyera en representación aparente para validar dichos documentos. Por ello, la cobertura vigente expiró antes de los incumplimientos que causaron siniestro, excluyendo la obligación indemnizatoria de la aseguradora.

Liquidación y condena final

La Sala modificó la liquidación del contrato incluyendo la indemnización por los perjuicios causados por las losas con daños de severidad baja y media, lo que elevó el saldo a favor de INVÍAS a más de $4.250 millones, suma que deberá ser actualizada conforme a índices de precios al consumidor hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. Finalmente, se negó la imposición de condena en costas en segunda instancia, dado que la sentencia fue modificada parcialmente en favor del apelante.

Implicaciones

Esta providencia reafirma la necesidad de autorización expresa para modificaciones en la composición de un consorcio o unión temporal en contratos estatales, limita la aplicación del silencio administrativo positivo a supuestos estrictamente previstos en la ley y pone énfasis en que el daño indemnizable derivado de incumplimientos en contratos de obra pública debe determinarse por el menoscabo patrimonial efectivo y no por los pagos realizados. También destaca la importancia de la integridad documental y la responsabilidad limitada de las aseguradoras frente a actos fraudulentos de sus empleados. La sentencia sirve como referente para la interpretación de obligaciones contractuales, garantías y responsabilidad en contratos estatales de infraestructura vial, contribuyendo a la claridad y seguridad jurídica en la ejecución de proyectos públicos de gran envergadura.