Providencia y tribunal

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, emitió una sentencia de segunda instancia el 19 de febrero de 2026, en el proceso radicado bajo el número 76001-23-33-003-2018-01112-01. En ella se resolvió el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 20 de noviembre de 2024.

Antecedentes fácticos y procesales

El conflicto se originó a partir de una liquidación del impuesto predial unificado (IPU) y la sobretasa ambiental, realizada por el Distrito Especial de Buenaventura al INVIAS como propietario de un predio conocido como Muelle 13 Petrolero, con matrícula inmobiliaria 372-47716 y código catastral 01-01-0002-0006-000. La administración municipal consideró que el predio tenía naturaleza de bien fiscal y no de uso público, por lo que el INVIAS fue declarado sujeto pasivo para el pago del tributo correspondiente al año 2018. El INVIAS demandó la nulidad de esta liquidación y actos administrativos relacionados, alegando que el predio es un bien de uso público entregado en concesión a sociedades portuarias y que, conforme a la normativa vigente, el sujeto pasivo del IPU debe ser el concesionario que explota económicamente el bien y no el propietario. Además, advirtió que el pago realizado se hizo bajo protesta para evitar intereses y que implicaba un pago de lo no debido. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, confirmó la obligación del INVIAS y ordenó que esta entidad adelantara el proceso de recobro contra los concesionarios. Posteriormente, el Consejo de Estado vinculó a la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura y a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares como litisconsortes necesarios por pasiva, aunque posteriormente los desvinculó por falta de legitimación.

Consideraciones de la Sala de segunda instancia

La Sala del Consejo de Estado recordó que, en materia tributaria sobre bienes de uso público, la ley excluye la tributación directa sobre dichos bienes, salvo por las áreas explotadas comercialmente mediante establecimiento mercantil. En este sentido, el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 establece que el sujeto pasivo del IPU sobre estas áreas concesionadas es el concesionario que explota comercialmente el bien. Se confirmó que el predio en cuestión mantiene su condición de bien de uso público, pese a haber sido entregado en concesión. Por tanto, no puede considerarse un bien fiscal y, en consecuencia, no corresponde que el INVIAS sea sujeto pasivo del impuesto predial, ni que deba responder solidariamente por el pago. La Sala observó que la administración fundamentó la liquidación en una falsa motivación, al considerar erróneamente la naturaleza del bien como fiscal y no de uso público. Esta incorrecta calificación afectó la validez de los actos administrativos demandados. En consecuencia, el pago realizado por el INVIAS constituye un pago de lo no debido. En cuanto a la legitimación, el Consejo de Estado determinó que sólo la autoridad administrativa que expidió los actos es parte legítima para responder en el proceso, por lo que desvinculó a la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura y a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares.

Decisión

El Consejo de Estado revocó la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y declaró la nulidad de la factura y resolución que ordenaron el pago del IPU y la sobretasa ambiental sobre el predio Muelle 13 Petrolero para la vigencia 2018. Ordenó la devolución a INVIAS de $2.214.417.222, suma pagada bajo protesta, sin reconocimiento de intereses. Se negaron las demás pretensiones de la demanda y se condenó en costas a la parte demandada en ambas instancias, ordenando tramitar el incidente de liquidación conforme a la ley.

Implicaciones jurídicas

Esta decisión reafirma el principio de que los bienes de uso público entregados en concesión conservan su naturaleza jurídica y que la carga tributaria del impuesto predial unificado recae en el concesionario explotador comercialmente, no en el propietario estatal. Asimismo, subraya la importancia de la correcta motivación en los actos administrativos tributarios y el respeto a la legitimación activa y pasiva en los procesos judiciales. Esta sentencia se suma a la jurisprudencia que protege a las entidades públicas de cargas tributarias indebidas sobre bienes de uso público y clarifica la aplicación del régimen tributario especial para los bienes concesionados en infraestructura portuaria, contribuyendo a la seguridad jurídica y el adecuado desarrollo de proyectos de infraestructura en el país.