Contexto y tribunal competente

La providencia reseñada fue proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, en segunda instancia, en el marco de un recurso de apelación contra un auto del Tribunal Administrativo del Tolima. El caso surgió de un proceso ejecutivo contractual promovido por un consorcio adjudicatario de un contrato estatal de obra pública para el mejoramiento de vías rurales en el Departamento del Tolima.

Antecedentes fácticos y procesales

En marzo de 2022, la entidad territorial y el consorcio suscribieron un contrato de obra cuyo objeto era la ejecución de mejoras viales con un valor cercano a los 9.000 millones de pesos y un plazo de ejecución de cuatro meses. La ejecución parcial fue reportada mediante un acta parcial de obra que reflejaba un avance del 30,49% por un valor de aproximadamente 2.742 millones de pesos, firmada por representantes del contratista, la interventoría y el supervisor designado por la entidad, aunque sin la firma del gerente general de la entidad territorial. El consorcio demandante solicitó el libramiento de mandamiento de pago por el valor del acta parcial y una cláusula penal contemplada en el contrato, sustentando su pretensión en la existencia de un título ejecutivo complejo integrado por el contrato, actas parciales y otros documentos contractuales. El Tribunal Administrativo del Tolima negó la solicitud de mandamiento de pago, argumentando que el título ejecutivo no estaba debidamente integrado. Señaló que faltaban documentos esenciales como el acto administrativo de aprobación de garantías, la legalización completa del contrato, la solicitud formal de desembolso y la constancia de radicación y aprobación de la factura base de la ejecución. Además, advirtió discrepancias en el avance de obra respecto al plazo contractual y la ausencia de firma del gerente general en el acta parcial, lo que generó dudas sobre la exigibilidad de la obligación.

Consideraciones del Consejo de Estado

Al resolver el recurso de apelación, la Sala reafirmó que en los procesos ejecutivos contractuales derivados de contratos estatales el título ejecutivo es de carácter complejo, pues requiere la integración de varios documentos que evidencien una obligación clara, expresa y exigible. Destacó que el contrato establecía requisitos específicos para la legalización y ejecución, incluyendo la constitución de garantías, acreditación de afiliación al sistema de seguridad social y presentación de solicitudes de desembolso con aprobación formal. Por tanto, la omisión de estos documentos impide reconocer el derecho exigible para librar mandamiento de pago. El Consejo de Estado también señaló que las respuestas a derechos de petición e información, aportadas por la entidad demandada, no pueden suplir la falta de documentación formal requerida para integrar el título ejecutivo. Además, observó irregularidades en la documentación presentada, como la anulación de la factura base y la falta de constancia de recibido del acta parcial por parte de la entidad territorial. Finalmente, la Sala confirmó la decisión del tribunal de primera instancia, concluyendo que el demandante no cumplió con allegar todos los documentos que conforman el título ejecutivo necesario para que proceda la ejecución.

Conclusión

El auto del 24 de julio de 2025 del Tribunal Administrativo del Tolima, que negó librar mandamiento de pago en el proceso ejecutivo contractual, fue confirmado por el Consejo de Estado. La decisión subraya la importancia de presentar un título ejecutivo debidamente integrado en los procesos de cobro derivados de contratos estatales, respetando estrictamente los requisitos legales y contractuales para acreditar la exigibilidad de las obligaciones. De esta manera, se garantiza la seguridad jurídica y el debido proceso en la ejecución de contratos públicos.