Providencia de segunda instancia del Consejo de Estado

El Consejo de Estado, en su Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, mediante sentencia de segunda instancia, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander que declaró la nulidad de un oficio expedido por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Dicho oficio negó la devolución de aportes en salud realizados por una cooperativa durante los años 2017 y 2018. La Sala confirmó la decisión de primera instancia, condenando a la ADRES a devolver los aportes pagados indebidamente desde julio de 2017 hasta diciembre de 2018, con reconocimiento de intereses corrientes y moratorios.

Antecedentes fácticos y procesales

La cooperativa demandante solicitó en agosto de 2022 a la ADRES la devolución de más de mil trescientos setenta y ocho millones de pesos, correspondientes a aportes pagados sin causa legal en el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) para los años 2017 y 2018. La ADRES respondió mediante oficio negando la devolución, argumentando que no le correspondía resolver directamente estas solicitudes, sino que debían tramitarse ante las Entidades Promotoras de Salud (EPS), conforme a la normativa vigente, incluyendo el Decreto 780 de 2016 y la Ley 1753 de 2015. La cooperativa impugnó esta decisión mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho, alegando la existencia de una exoneración legal para cooperativas que fue vulnerada. El Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad del oficio de la ADRES y ordenó la devolución de los aportes correspondientes a los periodos indicados, con intereses, señalando que la normativa reglamentaria que excluía a las cooperativas del beneficio de exoneración fue anulada por sentencia previa del Consejo de Estado, por exceder la potestad reglamentaria y violar el principio de legalidad tributaria. La ADRES apeló esta decisión, argumentando la prescripción de la acción y la aplicación del procedimiento especial para devolución de aportes, pero la Sala de lo Contencioso Administrativo confirmó la sentencia.

Consideraciones jurídicas de la decisión

La Sala realizó un análisis riguroso sobre la naturaleza del oficio expedido por la ADRES, concluyendo que constituyó un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial, pues negó de manera concreta y definitiva la devolución solicitada, creando un efecto jurídico vinculante para la cooperativa y cerrando la posibilidad de continuar con la actuación administrativa. En cuanto a la existencia del pago de lo no debido, la Sala señaló que la cooperativa se encontraba exonerada legalmente del pago de aportes patronales en salud durante los años en cuestión, conforme al artículo 114-1 del Estatuto Tributario, modificado por la Ley 1819 de 2016. La exclusión de esta exoneración por parte del Decreto 2150 de 2017 fue declarada nula por sentencia del Consejo de Estado, efecto que tiene carácter retroactivo para situaciones jurídicas no consolidadas. Por lo tanto, los pagos realizados por la cooperativa carecieron de causa legal y, al haberse reclamado dentro del término de prescripción de cinco años previsto en el Código Civil, son susceptibles de devolución. Respecto al régimen aplicable para la devolución, la Sala aclaró que el procedimiento especial previsto para devoluciones de aportes en salud, que limita los términos y canaliza las solicitudes a través de las EPS, no es aplicable cuando la devolución se basa en la inexistencia de la obligación legal de pagar. En este caso, al tratarse de un pago sin causa jurídica, se aplican las reglas generales del pago de lo no debido y su prescripción. Finalmente, se ordenó el reconocimiento de intereses corrientes y moratorios, aplicando de forma analógica las disposiciones del Estatuto Tributario, con el fin de evitar un enriquecimiento sin causa por parte del sistema de salud y garantizar la reparación integral del derecho.

Conclusión de la Sala

La Sala confirmó la nulidad del acto administrativo de la ADRES que negó la devolución de aportes en salud, y condenó a la entidad a restituir las sumas pagadas indebidamente junto con los intereses correspondientes. La decisión se fundamenta en la prevalencia de la exoneración legal para cooperativas, la nulidad de la norma reglamentaria restrictiva, y la aplicabilidad del régimen general de devolución por pago de lo no debido, garantizando así la protección efectiva de los derechos de los administrados en materia de seguridad social. Con esta sentencia, el Consejo de Estado reafirma su compromiso con la defensa de los derechos de los usuarios del sistema de salud y la correcta aplicación de la normativa vigente, estableciendo un precedente importante para casos similares que involucren la devolución de aportes pagados indebidamente. Asimismo, se espera que la ADRES y las entidades relacionadas ajusten sus procedimientos internos para atender estos reclamos conforme a la ley y evitar futuros conflictos jurídicos.