Contexto y naturaleza del proceso
La providencia corresponde a un auto judicial proferido el 22 de mayo de 2026 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, que conoce recursos de apelación contra sentencias dictadas por tribunales administrativos en primera instancia. En este caso, se revisó el recurso interpuesto por la aseguradora Seguros del Estado S.A. contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre dictada el 30 de octubre de 2024, la cual había accedido parcialmente a las pretensiones del MADR contra Fensuagro y la aseguradora en un proceso de controversias contractuales.
Antecedentes fácticos y procesales
El MADR demandó a Fensuagro y a Seguros del Estado S.A. por supuesto incumplimiento del convenio de asociación No. 20160805, celebrado el 3 de agosto de 2016. El convenio tenía por objeto la ejecución de un proyecto denominado “Granja Integral Sostenible para fortalecer la economía campesina de los Montes de María en Sucre”, con un valor pactado de $1.320.000.000, aportados en su mayoría por el MADR. Se establecieron tres desembolsos condicionados a la presentación de informes y certificaciones de avance y cumplimiento.
Durante la ejecución, el MADR alegó que Fensuagro incumplió sus obligaciones al cambiar uno de los predios inicialmente aprobados para el proyecto sin autorización ni reporte oficial. Además, el predio objeto del cambio estaba afectado por medidas cautelares: un embargo judicial y una restricción para inscribir actos de enajenación ordenada por un Comité para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. También se reclamó incumplimiento en la entrega de equipos y en la ejecución de jornales previstos para la actividad avícola y en la estrategia de comercialización, incluyendo el alquiler de un vehículo para transporte de carga.
Fensuagro no contestó la demanda, mientras que la aseguradora presentó excepciones relacionadas con la inexistencia de incumplimiento, la falta de declaratoria de siniestro para hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento y la ausencia de comunicación formal respecto a la situación contractual.
El Tribunal Administrativo de Sucre declaró el incumplimiento total del convenio por parte de Fensuagro, condenó a restituir la suma desembolsada por el MADR y a pagar la cláusula penal estipulada del 10% del valor total. Además, ordenó la efectividad de la póliza de seguro de cumplimiento a cargo de la aseguradora.
Consideraciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo
El Consejo de Estado revocó parcialmente la sentencia, limitando el incumplimiento a aspectos específicos y negando la declaración de incumplimiento total. Entre las razones principales, la Sala destacó:
- Carga de la prueba: El MADR debía demostrar el incumplimiento de Fensuagro respecto al predio afectado, pero la Sala consideró que las medidas cautelares no impedían legítimamente la posesión ni la tenencia de buena fe del inmueble, sustentada en contratos de arrendamiento y comodato celebrados con el poseedor de buena fe.
- Interpretación del convenio: El convenio establecía la obligación de acreditar la propiedad, posesión o tenencia de buena fe de los predios para la ejecución del proyecto, pero no exigía que estos estuvieran libres de gravámenes o autorizados expresamente por el MADR.
- Incumplimientos probados: Se declaró incumplimiento debido al cambio no reportado de uno de los predios, la no entrega del equipo de ordeño conforme al presupuesto aprobado, la insuficiente ejecución de jornales para la unidad avícola y la falta de ejecución del rubro para transporte de carga.
- Presunción legal por falta de contestación: La ausencia de contestación de la demanda por parte de Fensuagro generó presunción de verdad en ciertos hechos alegados por el demandante.
- Cláusula penal y daños: La Sala interpretó la cláusula penal como indemnizatoria, lo que implica que el MADR debía optar entre exigir la restitución del dinero desembolsado o la cláusula penal, no ambas. Optó por la restitución parcial de los recursos.
- Liquidación judicial: Se decretó la liquidación judicial del convenio con un saldo a favor del MADR de $42.673.238,56, que Fensuagro debe pagar.
- Negativa a condenar a la aseguradora: Se negaron las pretensiones contra Seguros del Estado S.A., por entender que el MADR optó por perseguir únicamente la restitución de perjuicios y no la cláusula penal ni el pago de la póliza de seguro.
Decisión final
En consecuencia, el Consejo de Estado ordenó:
- Declarar que Fensuagro incumplió parcialmente el convenio de asociación No. 20160805, con los hechos y obligaciones específicas señaladas.
- Disponer la liquidación judicial del convenio, estableciendo la suma que Fensuagro debe restituir al MADR.
- Negar las demás pretensiones de la demanda, incluyendo las dirigidas contra la aseguradora Seguros del Estado S.A.
- No imponer condena en costas en esta instancia, dado que el recurso de apelación prosperó parcialmente.
Finalmente, se ordenó devolver el expediente al tribunal de origen para cumplimiento de la sentencia.
Este fallo del Consejo de Estado clarifica aspectos importantes sobre la interpretación de cláusulas contractuales, la carga probatoria en controversias contractuales de entidades públicas y la aplicación de medidas cautelares en proyectos financiados con recursos estatales, en un contexto de protección de derechos y garantías procesales.
