Contexto y naturaleza de la decisión
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección B, emitió el 22 de mayo de 2026 una sentencia en segunda instancia dentro del expediente 88001-23-33-000-2023-00017-01, que conoció la apelación interpuesta por el Fondo Nacional de Turismo (Fontur) contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina del 7 de octubre de 2025. La controversia contractual se centró en la supuesta falta de cumplimiento de un contrato para la recuperación de servicios turísticos en la isla de Providencia.
Antecedentes fácticos y procesales
En enero de 2021, Fontur suscribió con una sociedad contratista un contrato para realizar actividades orientadas a la recuperación de la prestación de servicios turísticos en Providencia. El contrato, con un valor inicial de $1.700.000.000 y un plazo de dos meses, fue modificado en varias ocasiones, ampliando el plazo y adicionando recursos por cerca de $875.591.400 para una segunda etapa que incluía la instalación de lonas protectoras en establecimientos comerciales.
Durante la ejecución, el contrato fue suspendido tres veces debido a circunstancias como la pandemia y retrasos en la llegada de materiales. Fontur demandó la declaración de incumplimiento contractual y la liquidación judicial, solicitando además la aplicación de una cláusula penal pecuniaria del 30% del valor del contrato, respaldada por una póliza expedida por una compañía de seguros.
El Tribunal de primera instancia negó la declaración de incumplimiento, basándose en informes de supervisión que indicaban el pago total y la recepción satisfactoria de la primera etapa, y la entrega de informes para la segunda etapa, aunque no se acreditó la ejecución completa de esta última. Se liquidó judicialmente el contrato, determinando un saldo a favor de Fontur correspondiente a valores no comprometidos en la ejecución.
Consideraciones jurídicas y análisis del Consejo de Estado
El Consejo de Estado revisó el expediente y la apelación de Fontur, la cual cuestionaba la valoración probatoria del tribunal de primera instancia y la omisión de pronunciarse sobre la cláusula penal pecuniaria.
Entre los aspectos clave del análisis, la Sala destacó que:
- La parte actora no aportó la totalidad de la documentación administrativa necesaria para probar con certeza los incumplimientos alegados.
- Los informes de supervisión acreditaron el cumplimiento y la recepción a satisfacción del 100% de la primera etapa contractual.
- En relación con la segunda etapa, los pagos se realizaron con base en la entrega de informes y cronogramas, no en la constatación efectiva de la instalación de materiales, lo que no permite afirmar un incumplimiento.
- La obligación de custodia y vigilancia de los materiales en tránsito era compartida, y no se probó que la responsabilidad de la pérdida correspondiera al contratista.
- La cláusula penal pecuniaria requiere para su procedencia la demostración de incumplimiento total, parcial o defectuoso, condición que no se cumplió debido a la falta de pruebas contundentes.
Por lo tanto, la Sala concluyó que no existía mérito para declarar incumplimiento contractual ni para hacer efectiva la cláusula penal pactada.
Decisión final y efectos
El Consejo de Estado confirmó en su integridad la sentencia de primera instancia, negando las pretensiones de incumplimiento contractual y declarando la liquidación judicial del contrato con un saldo favorable a Fontur por valores no ejecutados.
Además, condenó en costas a la parte actora, que deberá asumir los costos procesales y agencias en derecho de la segunda instancia.
Finalmente, ordenó que, una vez ejecutoriada la providencia, se devuelva el expediente al tribunal de origen para las actuaciones administrativas correspondientes.
Este fallo refleja la importancia de la adecuada prueba documental y la correcta interpretación de los contratos estatales, especialmente en procesos de controversias contractuales que involucran recursos públicos y el cumplimiento de obligaciones complejas en proyectos de interés social y económico. Con esta decisión, se reafirma la necesidad de un riguroso control probatorio para sustentar reclamaciones de incumplimiento y la protección de los intereses del Estado en la contratación pública.
