Providencia y tribunal

El 18 de junio de 2026, la Sala Cuarta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante en contra de la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión Oral, del 28 de febrero de 2025, que había negado las pretensiones de la demanda.

Antecedentes fácticos y procesales

La sociedad demandante, una entidad de economía mixta con participación pública mayoritaria que presta servicios de telecomunicaciones, durante 2018 suscribió y pagó contratos para mantenimiento, construcción y adecuación de infraestructura y redes. El Distrito de Medellín profirió liquidaciones oficiales de aforo que determinaron la obligación de declarar y pagar la retención en la fuente de la contribución especial sobre contratos de obra pública para los meses de septiembre, octubre y diciembre de 2018. La demandante interpuso recursos de reconsideración que fueron confirmados por la administración, y posteriormente ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando la nulidad absoluta de las liquidaciones y resoluciones, alegando entre otros fundamentos la inexistencia del hecho generador del tributo, la falta de resolución sanción previa, la inaplicabilidad de la sentencia de unificación a hechos pretéritos, la falta de motivación y valoración probatoria, y la restricción a la libertad de empresa.

Consideraciones centrales de la providencia

La Sala del Consejo de Estado analizó los principales cargos y concluyó:

• Ausencia de resolución sanción previa: El procedimiento de aforo comprende tres actos: emplazamiento para declarar, sanción por no declarar y liquidación oficial de aforo. Estos actos son independientes, por lo que la falta o nulidad de la resolución sanción no afecta la validez de la liquidación de aforo, siempre que haya existido emplazamiento previo, lo cual se acreditó.
• Hecho generador del tributo y régimen especial de contratación: Se reiteró la jurisprudencia según la cual la configuración del hecho generador depende del contrato celebrado con entidad de derecho público, sin que el régimen especial de contratación de la entidad excluya la aplicación del tributo. Los contratos que celebró la demandante tuvieron por objeto trabajos materiales sobre bienes inmuebles, encuadrándose en la categoría de contratos de obra pública gravados con la contribución.
• Aplicación temporal de la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020: Se confirmó que las sentencias de unificación no constituyen ley en sentido material y que el principio de irretroactividad de la ley tributaria no les es aplicable. Por tanto, sus reglas son aplicables con efectos retroactivos a situaciones no consolidadas, como el caso en cuestión, sin vulnerar la buena fe, la confianza legítima ni la seguridad jurídica.
• Restricción a la libertad de empresa: La Sala sostuvo que la contribución especial grava al contratista y no a la entidad pública contratante, por lo que no existe vulneración del derecho a la libertad de empresa ni desventaja competitiva demostrada por la demandante.
• Motivación y valoración probatoria: Se verificó que las liquidaciones y resoluciones contienen los fundamentos de hecho y derecho, individualizan los contratos gravados, y valoran adecuadamente el material probatorio, cumpliendo con los requisitos legales de motivación.
• Fundamentación en concepto no vinculante: La referencia a un concepto administrativo no vinculante fue considerada un apoyo argumentativo accesorio, no fundamento determinante, por lo que no afecta la validez de los actos impugnados.

Decisión final

Por estas razones, la Sala confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda. Además, condenó en costas a la parte demandante en esta instancia. La decisión enfatiza la independencia de las actuaciones administrativas de aforo y sanción, la prevalencia del contrato celebrado con entidad pública para configurar el tributo, y la aplicabilidad inmediata y retroactiva de la jurisprudencia unificadora a situaciones no consolidadas. Esta providencia reafirma criterios jurisprudenciales clave sobre la contribución especial sobre contratos de obra pública, aportando claridad y seguridad jurídica en la materia para entidades de régimen especial de contratación y para la administración tributaria local. De esta manera, se fortalece el marco normativo y se garantiza una mayor transparencia en la gestión tributaria relacionada con contratos celebrados por entidades públicas, contribuyendo al desarrollo ordenado y justo de la contratación estatal.