Contexto y naturaleza de la decisión
La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado emitió una sentencia en segunda instancia el 1º de junio de 2026, en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar. La providencia judicial se centró en una controversia contractual originada por el convenio interadministrativo No. F-359 de 2015, celebrado entre el Ministerio del Interior y el municipio de Bosconia, Cesar, para la construcción del Centro de Integración Ciudadana (CIC).
Antecedentes del caso
El convenio establecía la cooperación entre ambas entidades, donde el Ministerio del Interior aportaría $735 millones y el municipio asumiría la ejecución directa de las obras mediante contratación local. Sin embargo, el Ministerio demandó al municipio por incumplimiento, argumentando que este último sólo legalizó cerca de $15 millones y no presentó la documentación necesaria para la liquidación del convenio, dejando sin justificar más de $720 millones desembolsados.
El Tribunal Administrativo del Cesar, en primera instancia, reconoció que la obra fue construida y recibida a satisfacción, pero declaró que el municipio incumplió el convenio al no proporcionar oportunamente la información requerida para su liquidación ni participar en el proceso de cierre del acuerdo. Así, condenó al municipio al pago de la cláusula penal pecuniaria, reducida del 10% al 2% del valor total del convenio, y ordenó la liquidación judicial del mismo.
Consideraciones jurídicas principales
El Consejo de Estado confirmó la decisión del tribunal basándose en varios aspectos clave:
- Naturaleza jurídica del convenio: Se trató de un convenio interadministrativo, un acuerdo colaborativo entre entidades públicas sin contraprestación onerosa, que difiere de un contrato administrativo típico que implica obligaciones bilaterales con retribución económica.
- Obligaciones del municipio: Además de ejecutar la obra, el municipio tenía la responsabilidad de suministrar informes, documentación técnica, jurídica y financiera para la supervisión y liquidación del convenio.
- Incumplimiento material versus incumplimiento documental: Aunque la construcción del CIC se realizó a satisfacción, la falta de entrega oportuna de la documentación necesaria para la liquidación configuró un incumplimiento contractual independiente, previsto expresamente en el convenio.
- Cláusula penal pecuniaria: Procedió la aplicación de esta cláusula como tasación anticipada de perjuicios, aunque se redujo proporcionalmente ante el cumplimiento parcial y satisfactorio del objeto principal.
- Liquidación unilateral: No existía disposición expresa en el convenio que autorizara la liquidación unilateral por parte del Ministerio, por lo que la única oportunidad para la liquidación bilateral se limitó a seis meses posteriores a la ejecución, plazo en el que el municipio no cumplió con sus obligaciones documentales.
- Principio de fuerza obligatoria del contrato: La sentencia enfatizó el respeto al principio pacta sunt servanda, que obliga a las partes a cumplir con todas las cláusulas pactadas, incluyendo las relativas a la entrega de información para la liquidación.
Decisión y condena en costas
El Consejo de Estado confirmó la sentencia que declaró el incumplimiento del municipio de Bosconia y la condena al pago de la cláusula penal pecuniaria equivalente al 2% del valor del convenio. Asimismo, confirmó la liquidación judicial del convenio interadministrativo.
En cuanto a las costas, se resolvió condenar en segunda instancia a la parte demandante que interpuso el recurso de apelación sin éxito. La liquidación de costas quedará a cargo del tribunal de primera instancia, considerando que la parte actora no intervino en esta etapa del proceso.
Conclusión
Esta sentencia destaca la importancia de cumplir integralmente con las obligaciones pactadas en los convenios interadministrativos, no solo en la ejecución material del objeto, sino también en la entrega oportuna de la documentación requerida para su liquidación. La decisión subraya la distinción entre el cumplimiento del objeto contractual y el cumplimiento formal de las obligaciones accesorias, reafirmando la autonomía de la voluntad y la fuerza vinculante de los acuerdos celebrados entre entidades públicas.
De esta manera, el fallo sienta un precedente importante para la gestión contractual pública, recordando a las entidades que la adecuada administración y cierre de los convenios es fundamental para garantizar la transparencia, la correcta destinación de recursos y la confianza en la contratación estatal.
