Competencia de las contralorías territoriales en las ESE

Las Empresas Sociales del Estado son entidades públicas descentralizadas adscritas al sector salud en sus respectivos niveles territoriales. Gestionan recursos públicos provenientes de rentas territoriales, transferencias presupuestales y del Sistema General de Seguridad Social en Salud. La fiscalización de su gestión financiera corresponde principalmente a las contralorías territoriales, que ejercen control fiscal posterior y selectivo conforme a los artículos 267 y 272 de la Constitución Política, modificados por el Acto Legislativo 04 de 2019. Esta competencia opera sin perjuicio de las facultades excepcionales que pueda tener la Contraloría General de la República en relación con recursos nacionales.

Naturaleza jurídica y exención del Gravamen a los Movimientos Financieros

El GMF es un tributo nacional de causación instantánea, establecido en el artículo 870 del Estatuto Tributario, que grava las transacciones financieras en cuentas corrientes, de ahorro y de depósito en el Banco de la República. No obstante, el artículo 879 del mismo Estatuto contempla la exención para operaciones financieras realizadas con recursos del sector salud, incluyendo los fondos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, EPS, ARS y otras entidades vinculadas. Es fundamental destacar que la exención del GMF no opera de manera automática para las ESE, sino que requiere un trámite formal de identificación y marcación de las cuentas bancarias exentas ante las entidades financieras (agentes retenedores). La omisión de este trámite implica que la cuenta no sea reconocida como exenta, y por ende, el gravamen es aplicado.

Implicaciones fiscales y posible daño patrimonial

El concepto señala que, para evaluar la gestión fiscal en materia del GMF, las contralorías territoriales deben verificar si hubo débitos efectivos por concepto del gravamen en cuentas de las ESE, si los fondos correspondían a recursos exentos según el Estatuto Tributario, y si la entidad cumplió con los trámites administrativos necesarios para la marcación de las cuentas. En caso de que el gravamen se haya pagado por negligencia administrativa, como la falta de marcación o la omisión de reclamaciones para la devolución de valores deducidos indebidamente, este pago podría configurarse como un daño patrimonial. La doctrina y la jurisprudencia asimilan el impacto económico de estos pagos a sanciones o intereses de mora, ya que representan un gasto imprevisto e injustificado que reduce el patrimonio de la entidad y afecta el cumplimiento de sus fines misionales.

Uso de cuentas no exentas y evaluación de la gestión fiscal

Cuando una ESE posee varias cuentas exentas pero administra recursos en una cuenta no exenta, la contraloría territorial tiene la facultad para evaluar si esta decisión estuvo justificada por razones técnicas, como bloqueos judiciales o fallas operativas, o si fue producto de desorganización o preferencia arbitraria. En este último caso, el descuento del GMF podría ser considerado daño patrimonial por incumplimiento del deber de diligencia y principios administrativos de eficacia y economía.

Conclusiones generales

La Auditoría General de la República aclara que este concepto tiene carácter general y orientador, sin comprometer su postura en futuras auditorías ni aprobar actuaciones específicas. En síntesis: - Las contralorías territoriales tienen competencia principal para el control fiscal de las ESE. - El GMF es un tributo nacional con exenciones específicas para recursos del sector salud, condicionadas a la marcación de cuentas. - La omisión en gestionar la exención puede generar pago indebido del gravamen. - El pago del GMF por negligencia administrativa puede constituir daño patrimonial entre entidades públicas, similar a sanciones o intereses. - Cada caso debe ser evaluado en concreto por la contraloría territorial para determinar existencia o no de daño y responsabilidades. Este concepto aporta claridad jurídica para la adecuada gestión fiscal en las ESE y resalta la importancia de cumplir con los procedimientos para la exención del GMF, a fin de evitar perjuicios económicos a estas entidades públicas. Asimismo, invita a implementar mecanismos internos de control y seguimiento que garanticen la correcta aplicación de las exenciones y la recuperación de valores indebidamente pagados, fortaleciendo así la eficiencia en la administración de los recursos públicos destinados al sector salud.