Naturaleza de la providencia y competencia
La providencia corresponde a un auto proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en ejercicio de la apelación contra un auto del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión. La Sala se declaró competente para conocer del recurso de apelación interpuesto oportunamente contra el auto que negó librar mandamiento de pago.
Sentido de la decisión
- Se confirma el auto del Tribunal Administrativo de Antioquia que negó el mandamiento de pago solicitado.
- Se ordena devolver el expediente al tribunal de origen para lo pertinente.
Antecedentes y pretensiones
Una Entidad Promotora de Salud (EPS) presentó demanda ejecutiva contra la Nación, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Solicitó que se librara mandamiento de pago solidario a su favor por la suma de más de 51 mil millones de pesos, correspondiente a un ajuste al presupuesto máximo asignado para la vigencia 2022, más intereses y costas procesales.
La demanda se sustentó en una resolución ministerial que ajustó el presupuesto máximo asignado a la EPS, alegando que esta resolución constituía un título ejecutivo al contener una obligación clara, expresa y exigible.
Consideraciones centrales que sustentan la decisión
El Tribunal Administrativo de Antioquia negó el mandamiento de pago al concluir que la resolución ministerial no constituía título ejecutivo válido, pues no contenía una obligación clara, expresa y exigible. Se fundamentó en que la resolución únicamente ajustaba el presupuesto máximo asignado, pero supeditaba la determinación del monto pendiente a un proceso de liquidación por parte de ADRES, que consideraba diversos factores técnicos y presupuestales.
El tribunal señaló que el monto reclamado no podía determinarse mediante una simple operación aritmética y que la resolución no provenía de una condena judicial, conciliación aprobada, laudo arbitral o contrato estatal, supuestos taxativos para la ejecución contra entidades públicas.
En apelación, la EPS argumentó que la resolución sí contenía una obligación clara y exigible, que la liquidación posterior no modificaba el monto reconocido y que el proceso ejecutivo presume la certeza del título, correspondiendo al ejecutado demostrar hechos que extingan o modifiquen la obligación. También cuestionó la interpretación restrictiva del tribunal sobre la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.
El Consejo de Estado analizó el caso conforme a los artículos 297 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y los artículos 422 y siguientes del Código General del Proceso (CGP), que regulan los títulos ejecutivos.
Destacó que la resolución ministerial constituye un acto administrativo de naturaleza presupuestal, que ajusta el techo financiero asignado a la EPS, pero no genera una obligación líquida y exigible por sí misma. En particular, el artículo cuarto de dicha resolución dispone que ADRES debe liquidar y determinar el monto pendiente a girar, considerando distintos factores, lo cual implica que la suma ajustada no corresponde necesariamente al monto a pagar.
Por ello, la resolución no satisface los requisitos de claridad, expresividad y exigibilidad para constituir título ejecutivo. La existencia de un proceso posterior de liquidación hace que la obligación no esté determinada ni sea determinable sin valoraciones técnicas adicionales.
Asimismo, confirmó que no resulta procedente aplicar el artículo 99 del CPACA sobre cobro coactivo a favor de entidades públicas en un proceso ejecutivo promovido por un particular contra el Estado, cuando no existe una obligación clara y exigible. También señaló que el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, que delimita la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, es aplicable y no se configuran allí los supuestos para ejecución.
Efectos jurídicos de la decisión
La decisión confirma la imposibilidad de librar mandamiento de pago con base en la resolución administrativa que ajusta el presupuesto máximo a la EPS, por carecer de mérito ejecutivo. La providencia vincula a las partes y ordena devolver el expediente al tribunal de origen para los efectos procesales correspondientes.
Conclusión
El Consejo de Estado confirmó la negativa de librar mandamiento de pago solicitada por la EPS, con fundamento en que el acto administrativo que ajusta el presupuesto máximo no constituye título ejecutivo. La obligación que se pretende ejecutar no está clara, expresa ni es exigible, dado que depende de un proceso técnico-administrativo posterior de liquidación, lo que impide su ejecución directa por vía judicial.
Con esta decisión, se reafirma la importancia de que los actos administrativos que buscan ser ejecutados judicialmente cumplan con los requisitos de certeza y exigibilidad, garantizando así la seguridad jurídica en las relaciones entre particulares y el Estado.
