Naturaleza de la providencia e instancia
Se trata de una sentencia anticipada proferida por la Sección Cuarta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Sentido de la decisión
La Sala decidió:
- Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto a la Presidencia de la República.
- Negar las pretensiones de nulidad de la demanda contra el Decreto 1601 de 2022.
- Reconocer la personería adjetiva de los apoderados designados por el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
- No imponer condena en costas.
Razón principal de la decisión
El Consejo de Estado concluyó que el Decreto 1601 de 2022 reglamenta el sistema de presunción de ingresos conforme a los mandatos legales del artículo 204 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011. La norma establece un sistema que integra:
- Ingresos brutos determinados por el obligado.
- Costos presuntos según un anexo técnico (Esquema de presunción de costos) que hace parte integral del decreto.
Este mecanismo permite determinar la base gravable de los aportes al Sistema General de Seguridad Social Integral en salud y pensión, ajustando los ingresos con la deducción de costos y gastos debidamente soportados. La Sala interpretó que la presunción de ingresos no debe entenderse como una presunción de ingresos brutos, sino como una presunción sobre los ingresos netos, es decir, los ingresos efectivamente percibidos una vez descontados los costos necesarios para la actividad económica.
Asimismo, la decisión aclaró que la obligación de cotizar mes vencido, establecida en una norma posterior (Ley 2277 de 2022), no afecta la validez del decreto, expedido previamente y en cumplimiento de normativas anteriores.
Antecedentes fácticos y procesales relevantes
El decreto demandado sustituyó el Título 7 de la Parte 2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, regulando el sistema de presunción de ingresos para trabajadores independientes por cuenta propia o con contratos diferentes a los de prestación de servicios. El demandante solicitó la nulidad del decreto, argumentando que éste no cumplía con el mandato legal de reglamentar un sistema de presunción de ingresos, sino que se limitó a un esquema de presunción de costos que reproduce resoluciones previas de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP).
La demanda fue controvertida por la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y la Protección Social, y el Ministerio del Trabajo, quienes defendieron la legalidad del decreto y su adecuación a la potestad reglamentaria conferida por la Constitución y la ley.
El Consejo de Estado también examinó y declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto a la Presidencia, al considerar que la defensa del acto administrativo correspondía a los ministros suscriptores.
Efectos jurídicos de la decisión
La sentencia vincula a las autoridades demandadas, confirmando la validez del Decreto 1601 de 2022 como reglamentación adecuada del sistema de presunción de ingresos para trabajadores independientes. No se impuso condena en costas.
Consideraciones adicionales
El Consejo de Estado realizó una interpretación sistemática, teleológica y contextual de las normas relacionadas con la base de cotización de los trabajadores independientes. Destacó que el sistema de presunción de ingresos debe orientarse a calcular los ingresos netos, con base en los ingresos brutos ajustados por costos y gastos deducibles, en armonía con los preceptos legales vigentes.
La decisión enfatizó que la presunción contenida en el decreto atiende a la información sobre actividades económicas y se sustenta en criterios diferenciados según dichas actividades, cumpliendo así con el mandato legal para la regulación de la materia.
Por último, la Sala precisó que la inexistencia en el decreto de un sistema de presunción de ingresos brutos para cada actividad económica no implica el desconocimiento de la ley, dado que el ingreso base de cotización se estructura sobre los ingresos netos efectivamente percibidos.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
