Naturaleza de la providencia y contexto procesal
La Sala Quinta del Consejo de Estado conoció de la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera instancia. El proceso se originó mediante acción de cumplimiento presentada por un ciudadano que actúa como voluntario activo del Subsistema Nacional en Primera Respuesta, solicitando que se ordenara al Ministerio del Interior y a la UNGRD cumplir con la afiliación de los voluntarios al Sistema General de Riesgos Laborales, conforme al artículo 9 de la Ley 1505 de 2012.
Sentido de la decisión
- Se niegan las pretensiones de la demanda: No se ordena a las entidades demandadas la afiliación de los voluntarios al Sistema General de Riesgos Laborales ni la realización de las gestiones administrativas, presupuestales y operativas solicitadas.
- Se modifica el exhorto del tribunal de primera instancia: Se exhorta al Ministerio del Interior, a la UNGRD y a las entidades del Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta a adelantar, dentro de sus competencias legales y conforme al convenio interadministrativo vigente, las gestiones necesarias para garantizar la afiliación efectiva de los voluntarios acreditados y activos al Sistema General de Riesgos Laborales.
- Se rechaza la solicitud probatoria elevada por el accionante.
Razón principal de la decisión
La Sala concluyó que el artículo 9 de la Ley 1505 de 2012 contiene dos tipos de deberes diferenciados: por un lado, la obligación de afiliar a los voluntarios activos al Sistema General de Riesgos Laborales; por otro, la obligación del Ministerio del Interior de cubrir el costo de dicha afiliación.
Sin embargo, la norma no asigna a ninguna autoridad pública el mandato imperativo, claro y exigible de realizar la afiliación efectiva de los voluntarios. La única obligación clara y expresa que se deriva es la del Ministerio del Interior de cubrir los costos de afiliación. En este punto, la Sala consideró que dicha entidad ha cumplido con esta obligación, habiendo realizado las apropiaciones presupuestales correspondientes para las vigencias fiscales 2025 y 2026, acreditadas con documentos aportados por el demandante.
Por tanto, la acción de cumplimiento no es procedente para exigir la afiliación efectiva ni la realización de gestiones administrativas o de gestión de bases de datos atribuidas a la UNGRD, dado que no existe mandato legal claro para ello en la norma demandada.
Además, la Sala determinó que no es posible extender el objeto de la acción a disposiciones reglamentarias (Decreto 1809 de 2020) que no fueron materia de constitución en renuencia ni de demanda, por lo que no se puede ordenar su cumplimiento en esta vía.
Antecedentes fácticos y procesales
El accionante presentó demanda contra el Ministerio del Interior y la UNGRD solicitando que cumplieran con la afiliación de los voluntarios activos del Subsistema Nacional en Primera Respuesta al Sistema General de Riesgos Laborales, conforme a lo previsto en la Ley 1505 de 2012. Argumentó que, a pesar de la existencia del mandato legal desde hace más de 14 años, la afiliación y el pago de aportes aún no se han materializado, afectando derechos como la seguridad social.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó algunas pretensiones y declaró otras improcedentes, argumentando que el mandato legal no estaba dirigido a una autoridad específica ni se comprobó falta de apropiación presupuestal, por lo que declaró la improcedencia relativa al gasto público.
La parte demandante interpuso recurso de apelación, aportando documentos que acreditan la apropiación presupuestal realizada para las vigencias fiscales 2025 y 2026, y solicitó la práctica de pruebas relacionadas con la ejecución del mandato.
Efectos jurídicos de la decisión
La sentencia de segunda instancia niega la acción de cumplimiento, por lo que no se ordena a las entidades demandadas realizar la afiliación efectiva ni las gestiones administrativas y de gestión de recursos solicitadas.
No obstante, se modifica el exhorto para instar a las autoridades involucradas a adelantar, dentro de sus competencias y conforme al convenio interadministrativo vigente, las gestiones operativas, administrativas, presupuestales y de coordinación necesarias para garantizar la afiliación efectiva de los voluntarios acreditados y activos.
Se rechaza la solicitud probatoria adicional solicitada por el accionante, al considerar suficientes los elementos probatorios existentes para resolver el asunto.
La decisión vincula a las entidades demandadas y exhorta a cumplir las gestiones indicadas, sin generar una orden judicial de cumplimiento obligatorio respecto a la afiliación, ni alterar la gestión presupuestal o la voluntad administrativa para tal fin. Asimismo, se informa al accionante que puede promover nuevas acciones de cumplimiento respecto a normas reglamentarias no comprendidas en esta decisión.
Conclusión
El Consejo de Estado revocó parcialmente la sentencia de primera instancia y negó la acción de cumplimiento sobre la afiliación de voluntarios al Sistema General de Riesgos Laborales. La decisión se fundamenta en la inexistencia de un mandato imperativo y exigible para que las entidades demandadas realicen la afiliación, y en la acreditación del cumplimiento por parte del Ministerio del Interior en cuanto a la apropiación presupuestal para cubrir los costos de afiliación.
La Sala exhortó a las autoridades involucradas a realizar las gestiones necesarias para garantizar la afiliación efectiva dentro del marco legal y reglamentario vigente, sin que ello implique una orden judicial de cumplimiento forzoso. De esta manera, se busca asegurar la protección social de los voluntarios, respetando las competencias legales y administrativas de las entidades públicas involucradas.
