Naturaleza de la providencia y tribunal
La providencia corresponde a un auto proferido por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, en recurso de apelación contra sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño.
Sentido de la decisión
- Modificar la sentencia de primera instancia para declarar el incumplimiento parcial del convenio de asociación n.º 20160617 de 2016 por parte de la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas Awá Camawari y la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC).
- Condenar a ambas entidades a pagar individualmente la suma actualizada de treinta y dos millones novecientos catorce mil ciento setenta pesos ($32.914.170) a favor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, correspondiente a la cláusula penal pactada en el convenio.
- Declarar ocurrido el siniestro de incumplimiento amparado por la póliza de cumplimiento expedida por Seguros del Estado S.A.
- Condenar a Seguros del Estado S.A. a pagar al Ministerio la suma correspondiente a la cláusula penal mediante la efectividad de la póliza de seguro de cumplimiento.
- Liquidar judicialmente el convenio de asociación, determinando un saldo a favor del Ministerio por valor de sesenta y cinco millones ochocientos veintiocho mil trescientos cuarenta pesos ($65.828.340), correspondiente a las cláusulas penales impuestas a las dos entidades demandadas.
- Negar las demás pretensiones de la demanda.
- Ordenar el cumplimiento de la sentencia conforme a los artículos 192 a 196 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
- Abstenerse de imponer condena en costas a las demandadas en primera instancia y negar condena en costas en segunda instancia.
Razón principal de la decisión
La Sala concluyó que el material probatorio recaudado en el proceso permite establecer que tanto la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas Awá Camawari como la Organización Nacional Indígena de Colombia incumplieron parcialmente las obligaciones asumidas en el convenio de asociación. Se acreditó que la ejecución del proyecto alcanzó un 62% de avance, evidenciando una ejecución incompleta de varias actividades previstas en el Plan Operativo Anual. Además, la ONIC incumplió sus obligaciones de acompañamiento, coordinación y seguimiento, lo cual afectó el cumplimiento integral del objeto contractual. En consecuencia, procede la aplicación proporcional de la cláusula penal y la efectividad de la garantía de cumplimiento, así como la liquidación judicial del convenio conforme a lo pactado y a la valoración probatoria.
Antecedentes fácticos y procesales relevantes
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural celebró en 2016 un convenio de asociación con la ONIC y la Asociación Awá Camawari para ejecutar un proyecto de mejoramiento de sistemas productivos agropecuarios en 100 chagras del pueblo indígena Awá, con un valor total de $523.200.000. El convenio se ejecutó hasta septiembre de 2017, con tres desembolsos previstos condicionados a la ejecución y presentación de informes. Durante la supervisión, se detectó un posible incumplimiento por parte de la asociación indígena, destacando una ejecución incompleta de nueve actividades del Plan Operativo y la falta de presentación del informe financiero correspondiente al segundo desembolso.
La ONIC defendió su actuación argumentando que sus obligaciones no incluían la administración directa de recursos ni la responsabilidad por la ejecución material del proyecto, y cuestionó que no se hubieran agotado mecanismos contractuales previos a la demanda. La Asociación Awá Camawari no contestó la demanda.
El Tribunal de primera instancia reconoció un incumplimiento parcial por parte de la Asociación Awá Camawari, pero negó la responsabilidad de la ONIC y las pretensiones de la demanda por falta de suficiencia probatoria para cuantificar el incumplimiento y los perjuicios.
El Ministerio interpuso recurso de apelación cuestionando la valoración probatoria y solicitando que se declarara el incumplimiento parcial de ambas entidades, la aplicación de la cláusula penal, la efectividad de la póliza de cumplimiento y la liquidación judicial del convenio.
Efectos jurídicos de la decisión
La providencia:
- Declara el incumplimiento parcial del convenio por parte de las entidades demandadas, vinculándolas a responder patrimonialmente por dicho incumplimiento.
- Ordena la aplicación proporcional de la cláusula penal, actualizada conforme al Índice de Precios al Consumidor, estableciendo una obligación económica a cargo de la ONIC y la Asociación Awá Camawari.
- Reconoce la procedencia de hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento constituida por la Asociación Awá Camawari ante Seguros del Estado S.A., condenando a esta última al pago correspondiente.
- Determina la liquidación judicial del convenio, con un saldo a favor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural basado en la cláusula penal aplicada, sin reconocer valores adicionales por recursos no ejecutados que no fueron acreditados en el proceso.
- Modifica la decisión que negó las pretensiones económicas y la responsabilidad contractual, estableciendo un precedente en la distribución de responsabilidades entre las partes.
- Ordena cumplir esta providencia conforme a las disposiciones legales aplicables y revoca la condena en costas impuesta en primera instancia, así como niega condenas en costas en segunda instancia.
En conclusión, el Consejo de Estado establece una importante directriz en cuanto a la responsabilidad contractual y la ejecución de convenios de asociación en el sector público, garantizando una adecuada aplicación de las cláusulas penales y la protección de los intereses del Estado frente a incumplimientos parciales de los contratistas. Esta decisión fortalece el control y la supervisión de los proyectos ejecutados con recursos públicos, promoviendo la transparencia y la eficiencia en la gestión pública.
